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PPP模式應用實務分析

發布時間:2017-09-30 10:54:20 點擊: 字號:【
  近年,我國政府密集出臺了一系列PPP指導意見和政策指引,規范并推進了PPP模式在我國的應用與發展。通常在PPP模式實際操作時,需要憑借成立項目公司獲取土地、投資融資和簽署各類工程合同,以此完成項目的融資活動。根據財政部印發的《政府和社會資本合作模式操作指南》中提到的“社會資本可依法設立項目公司”意見,社會資本可根據自身情況決定是否設立項目公司。本課題就目前市場上操作較成熟的PPP投融資模式出發,總結操作過程中存在的問題并提出相關解決措施。

  一、PPP模式五大投融資模式

  PPP項目的投融資模式有很多,但總結來看,主要還是通過以下五種方式獲得投資資金,包括保險公司、銀行、證券公司、信托公司和PPP產業基金。

  (一)保險公司參與PPP模式

  一般情況下,保險資金可以通過專項債權計劃或股權計劃為大型PPP項目提供融資,由于保險資金一定要保證其資金的安全性,且具有期限長、規模大的特點,比較適宜進行對基礎設施和物業之類的投資,但保險資金對項目的擔保和增信要求很高,大型保險機構基本都要求項目資產的評級達到AAA級,且有大型金融機構或者大型央企國企、政府機關提供擔保,符合要求的項目比較有限。

  (二)銀行參與PPP模式

  銀行參與PPP的模式主要依靠發放貸款或運用投行資金的形式滿足PPP項目的融資需求,同時,銀行可通過投資銀行業務的渠道,參與PPP項目公司的短融票據、PPN等融資工具的承銷發行,通過理財直接融資工具直接涉入PPP項目的融資。

  (三)證券公司參與PPP模式

  資產證券化和項目收益債是證券公司參與PPP的主要模式。其中,資產證券化需要具有未來穩定現金流的資產,很多基礎設施類的PPP項目,例如供熱、供水、供電、污水處理、公共交通和高速公路等具有較為穩定的現金流,是較好的資產證券化基礎資產;項目收益債是與特定項目相聯系的,債券募集資金用于特定項目的投資與建設,債券的本息償還資金完全或基本來源于項目建成后運營收益的債券,項目收益包括直接收費收入、產品銷售收入、財政補貼收入以及因項目開發帶來的土地增值收入。

  (四)信托公司參與PPP模式

  信托公司參與PPP模式分為直接參與和間接參與兩種途徑。直接參與即信托公司直接以投資方的形式參與基礎設施建設和運營,通過項目分紅收回投資,主要形式以發行產品期限較長的股權或債權信托計劃,而資金來源主要是銀行或保險機構的資金;間接參與即信托公司為PPP模式中的參與方融資,或者與其他社會資本作為共同體投資項目公司,采取名股實債的方式,在約定時間內由其他社會資本回購股權退出,此外,信托公司還可以為PPP項目公司提供融資,通過過橋資金等形式介入。但相比于銀行和證券公司,信托的資金成本較高,在公益性或準公益性的PPP項目中很難找到成本收益相匹配的項目,同時,信托公司也不具備項目收益債等債券的承銷資格。

  (五)PPP產業基金參與PPP模式

  PPP產業基金是指以股權、債權等融資工具投資基礎設施PPP項目的投資基金,可以為基金投資人提供一種相對低風險、中等收益、期限長的類固定收益產品。PPP產業基金通常與承包商、行業運營商等組成投資共同體,作為社會資本參與PPP項目的運營投資。目前成立的PPP產業基金也出現了一些新動向,很多PPP產業基金投向土地一級開發、保障房等非經營性項目,還款來源依賴于土地出讓收入,以明股實債的形式保證固定收益,其資金主要來源于銀行理財。

  二、PPP模式應用存在的問題

  近年來,PPP模式在我國財政部大力推動、各區域公共部門廣泛號召響應的背景下快速發展起來。但PPP模式作為一種雙贏甚至多贏的合作模式,在發展過程中遇到了一定的阻力,下面通過公共部門和社會資本兩個出發點,來分析我國在推進PPP模式中存在的問題與缺陷。

  (一)公共部門

  在PPP模式下,公共部門不同于社會資本去追求自身利益的最大化,而是去追求其主導的公共項目利益最大化。近年來,從PPP模式的推廣來看,絕大部分的PPP項目由公共部門直接負責和完成,我國僅在一部分公共事業中加入了社會資本的投資,例如城市公共交通、污水處理等。但由于我國PPP模式起步較晚,以公共部門為例,在模式運營中仍存在一些不足之處,主要包括管理職權模糊、法律體系不完善、項目管理“輕運營”和政府風險相對過大四個方面。

  1、管理職權模糊。從行政管理機構來看,我國財政部與發改委管理分工權屬并不清晰,2014年12月3日,財政部發布消息,政府和社會資本合作(PPP)中心受批成立,主要負責關于PPP方向的政策研究和信息統計,但從監管職能的角度來看,國家發改委卻擁有著較多的監管PPP模式的職權,在實際的PPP模式推廣過程中,兩者時常存在交叉管理的問題,直接造成了PPP模式運營的效率低下。同時,公共部門作為最主要的投資人,承擔投資風險的同時又擔任一定監管與調控職能,這就很容易使公共部門在具體工作中出現職權模糊。

  2、法律體系不完善。由于PPP模式在我國起步相對較晚,相關配套法律法規仍不完善,內容上缺乏針對性。我國PPP模式的運營的法律基礎,仍主要基于《特許經營法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國招標投標法》等,由于PPP模式主要應用于城鎮公共基礎設施的建設項目,其自然的壟斷性決定了公共部門擁有核心的權利與義務。2014年以來,我國政府又密集出臺了一系列的PPP指導意見和政策指引,大大規范并推進了PPP模式在我國的應用與發展。但綜合來看,針對已有的相關法律文件,我國PPP模式的法律方面仍存在地區化、穩定性較差、內容上缺乏針對性、實際推廣與落地困難等問題,無法從根本上很好的協調與保障合作雙方的共同利益。

  3、項目管理“輕運營”。近年來,我國PPP模式發展已取得了不俗成效,但有些問題逐漸暴露,重建設輕運營便是突出的一項。公共部門樂于借助社會資本解決資金難題,施工企業也希望獲得前期相對豐厚的施工利潤,雙方一拍即合迅速達成合作意向。但是,PPP模式不僅是一種單純的融資模式,更是一種綜合的管理模式,包含規劃、融資、建設、運營維護等眾多環節。目前,公共部門對PPP模式的項目管理實踐還處于初期階段,對其認識與理解還并不深入,使得我國的PPP項目管理還面臨較多考驗。

  4、政府風險相對較大。PPP模式的核心之一,就是公共部門與社會資本均會不可避免地面臨風險,而各方面臨的風險不同,往往力求在合同中約定風險分擔方案。在現實中,進行擔保似乎是解決這兩大難題的重要方式,為了降低風險,無論是施工方還是金融機構,往往做政府信用項目時均會要求政府出具擔保函、承諾函等承諾擔保措施。但是《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(以下簡稱“《50號文》”)發布后,為了進一步規范地方政府舉債融資行為,上述違規擔保承諾都被明令禁止,加上財政部嚴查問責地方違規舉債擔保行為力度不斷加碼,公共部門能夠提供的合法合規的擔保方式十分有限。

  (二)社會資本

  社會資本作為PPP項目的另一個重要發起人,通常,政府通過公開招標的方式選擇合適的社會資本。社會資本相對公共部門投資而言,是從其主體的角度來定義的。作為一種新的投資來源,社會資本具有多重特點,其最本質特征是逐利性,同時又具有投資規模相比公共部門相對較小,希望盡快收回本息的特點。就之前出現的某些PPP案例來看,社會資本的介入并未獲得所期望的成功,甚至風險有所增加,雖然結局各不相同,但項目失敗主要可以概括為社會資本參與PPP項目市場化程度不高,以及社會資本參與PPP項目成本較高兩個方面。

  1、社會資本參與PPP項目市場化程度不高。在社會資本參與PPP項目實施過程中,他們很難有效控制公共部門的不規范行為。如杭州灣大橋項目,由于公共部門的角色定位與操作出了問題,最終令社會資本中途撤資。泉州刺桐大橋,在后續運營中,項目在收費、配套設施經營權方面受到公共部門的種種限制,嚴重地影響了社會資本投資基礎設施的積極性。因此,社會資本能否在建立PPP合作關系的過程中得到公共部門的公正對待,能否獲得公共部門初始合約中做出的擔保或承諾,直接決定了PPP項目合作模式的成功與否。由于PPP模式涉及面廣,涵蓋行業、工程建設、財務、法律、金融等多個方面,考慮到PPP模式的復雜性和綜合性,也往往缺少引入專業的中介咨詢機構來負責PPP項目的方案設計。

  2、社會資本參與PPP項目成本較高。對于社會資本而言,其審批缺乏規范、透明、可操作性的法律依據,使得社會資本投資需要較長的審批時間和復雜的審批手續。近年來,盡管公共部門曾明確表示放寬市場準入,允許社會資本進入一些基礎設施、公用事業及其他行業和領域,但具體準入制度還不完善,造成了社會資本參與PPP項目時面臨較多困惑或阻礙。我國目前尚缺乏足夠透明、公開和公正的市場競爭機制,一方面,當前的市場競爭主體、范圍、標準等沒有能夠明確加以規定,致使競爭機制缺乏足夠的可操作性;另一方面,一些社會資本在參與項目過程中存在投機、不當獲利等違規操作問題。

  三、PPP模式存在問題的改進建議

  由于PPP項目的復雜性和長期性,為了充分發揮其優化資源配置以及更高效的提高公共服務效率的作用,針對上述存在的問題,給出如下改進建議:

  鑒于我國經濟發展歷史的原因,政府財政債務負擔過重,政府財政資金相對吃緊,迫切需要新的投融資模式來解決公共項目建設的問題。PPP模式的運用,很大程度上解決了適度公共投資規模與地方政府短期償債壓力過大之間的矛盾。但我國PPP模式開展時間較短,以公共部門和社會資本為例,仍存在較多亟待解決的問題。因此,在PPP項目的參與過程中,只有充分探究問題的根源,才能更好的規避未來可能發生的風險,才能讓更多的社會資本參與到PPP項目的開發和管理中來,從而提高公共服務的質量和效率,實現公共部門和社會資本的雙贏。(文/尤祺)

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