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PPP模式改革政策梳理及政策風險

發布時間:2017-09-30 10:52:12 點擊: 字號:【
  PPP模式是我國在經濟新常態下推進新型城鎮化建設的必然選擇。十八屆三中全會以后,我國PPP模式相關政策密集出臺,PPP模式新一輪改革就此展開。本文對PPP模式改革政策進行梳理,并提出現存的政策風險,力求探索未來政策著力點。

  一、PPP模式基本定義

  PPP(Public-Private Partnership)最早于1992由時任英國財政大臣的肯尼斯·克拉克年提出。2014年9月財政部發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》,是我國首次正式提出PPP模式這一概念。PPP模式是指政府部門和社會資本為提供公共產品或服務而建立的一種合作關系,通過風險共擔、利益共享的模式,以達到提高供給效率、合理分配資源、降低政府債務等目標。從廣義上講,在完全由政府部門和完全由私人部門提供公共產品這兩者間的任何一種形式都屬于PPP的范疇。

  PPP模式主要涉及方:

  (一)政府(或政府指定的機構):通常是PPP項目的主要發起人,需要對項目的可行性進行分析,組織項目招標,對投標的私營企業進行綜合權衡,確定最終的項目開發主體并授予特許經營權,同時提供政策或融資協助等支持。

  (二)社會資本:社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人,但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他國有控股企業。通常,政府通過公開招標的方式選擇合適的社會資本。

  二、PPP模式政策梳理

  (一)PPP模式政策發展歷史

  中國PPP模式的發展一直采取政策先行、政策導向方式。1989年國務院頒發的《關于鼓勵外商投資的規定》可以被視作我國第一個關于PPP模式的相關規定。1994年后,隨著分稅制改革的推進,地方政府的部分財權上繳中央,PPP模式成為地方政府進行基礎設施建設的重要選擇。進入21世紀,隨著基礎設施建設需求大量增多,政府鼓勵公私合營及特許經營模式的開展,先后出臺《市政公用事業特許經營管理辦法》、《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》等相關政策。經過2008年的金融海嘯,社會資本競爭力下降,PPP模式的開展遭遇瓶頸。

  2013年后,經濟刺激導致的地方性債務膨脹和新型城鎮化建設的必然性,使得PPP模式再次得到重視。十八屆三中全會上,中央強調了經濟體制改革要不斷推進投融資體制改革,處理好政府和市場的關系,利用特許經營、投資補助、政府購買服務等方式吸引民間資本參與經營性項目建設與運營。這可以看作我國PPP模式改革的重要信號,PPP模式新一輪改革就此展開。

  (二)PPP模式改革政策的梳理

  1、政策頂層設計

  (1)啟動:2014年,國務院發布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(以下簡稱“43號文”)中明確提出鼓勵社會資本通過特許經營等方式,參與到城市基礎設施等有一定收益的公益性事業的投資和運營中,并規定政府不允許在這種合作模式中擔任投資者。43號文的出臺是PPP模式改革的正式開始。

  (2)模式:2014年9月,財政部下發《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》,明確指出PPP模式中政府和社會資本分別應負的責任,提出PPP項目設計、建設、運營及維護基礎設施的大部分工作應由社會資本負責,政府則需保障配套基礎設施。

  (3)范圍:2014年11月,發改委發布《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》,提出PPP模式中的項目選擇范圍。鼓勵社會資本投入生態環保、農林水利、市政基礎建設、交通路網建設、及社會事業等重點建設項目。2014年末,財政部發布的《政府和社會資本合作模式操作指南》和發改委發布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》均規范了PPP模式的范圍以及操作模式,同時對PPP項目從儲備到退出機制都進行了詳細規定。至此,我國PPP模式頂層政策設計基本完成。

  2、管理辦法出臺

  頂層設計完成后,國家各部委共同推進PPP模式的改革。2015年4月,發改委、財政部、住建部、交通運輸部、水利部、人民銀行聯合發布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(以下簡稱“《辦法》”),《辦法》明確了PPP模式的操作流程及政府部門的責任,被認為是PPP推進的“基本法”。《辦法》對項目實施方案、評估標準及融資方式提出較詳細的規定。要求項目運營時間不超過30年,同時允許對特許經營項目進行預期收益質押貸款,同時鼓勵以設立產業基金等形式入股提供項目資本金,支持項目公司成立私募基金,發行項目收益票據、資產支持票據、企業債、公司債等拓寬融資渠道。

  3、推進規范化管理

  2015年12月,財政部印發《物有所值評價指引(試行)》,力求通過定性定量雙重考慮論證PPP項目的可行性。

  2016年以來,隨著各類PPP項目的落地,項目實際操作中出現各種問題。對此,發改委、財政部等部委相繼出臺《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》等相關通知,對PPP項目的審核、可行性研究論證等相關內容進行了更明確的規定,使得PPP運作更加規范化。

  2016年12月21日,發改委聯合證監會下發《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目資產證券化相關工作的通知》,推進PPP項目資產證券化工作,上海證券交易所和深圳證券交易所紛紛響應通知內容,成立專門PPP項目組,鼓勵PPP資產證券化項目的開展。基金業協會隨后發布《PPP項目資產證券化產品實施專人專崗備案通知》,要求PPP項目資產證券化產品需通過基金業協會備案管理系統以電子化方式報備。2017年5月5日,保監會發布《中國保監會關于保險資金投資政府和社會資本合作項目有關事項的通知》,批準保險資金參與PPP項目。

  4、立法進程提速

  2017年7月21日國務院法制辦聯合發改委、財政部起草《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》(以下簡稱“《條例》”),我國PPP項目立法進程加速。《條例》規定,PPP合作項目協議中不得約定由政府回購社會資本方投資本金或者承擔社會資本方投資本金的損失,同時不得約定社會資本方的最低收益以及由政府為合作項目融資提供擔保。同時,《條例》對項目公司的經營范圍進行了嚴格的約定,項目公司不得從事與合作項目實施無關的經營活動,合作項目的設施、設備以及土地使用權、項目收益權和融資款項不得用于實施合作項目以外的用途或為他人擔保,社會資本方在合作項目建設期內不得轉讓其持有的項目公司股權,不得擅自中斷公共服務的提供。

  三、PPP模式尚存政策風險

  PPP模式改革推進過程中,隨著各類項目的逐步落地,PPP模式現存政策的風險也逐漸顯現。

  (一)政府過當參與

  政府在PPP模式中的職責一直是政策設計的重點,現行政策中要求政府在PPP項目中不承擔商業運作的角色,僅提供穩定良好的運營環境。政府的參與一定程度上可以降低項目運營風險,但同時可能導致項目運作與市場化相悖,政府在PPP項目中的參與程度仍需不斷探索。政府的不當參與將可能導致PPP項目最終無法運營,以北京鳥巢項目為例,在項目設計之初,鳥巢建設方案是由政府招標確認,而非運營企業設計,對北京奧運結束后的場館市場化運營考慮不夠充分。2009年8月,中信聯合放棄對國家體育場30年的特許經營權,國家體育場的運營權由北京市國資委接管,鳥巢PPP項目以失敗告終。

  (二)PPP項目唯一性難以保障

  PPP項目運營企業依靠特許經營權取得項目未來20至30年的收入。對于特許經營項目的唯一性,通常通過企業與當地政府談判約定,以目前現行PPP政策,尚無對特許經營權的唯一性提出明確規定,亦缺乏物有所值評價中競爭情況的相關指引,當運營項目喪失唯一性,項目收益將受到嚴重影響,福建泉州刺桐大橋項目和杭州灣跨海大橋項目的失敗即是兩個典型案例。刺桐大橋建成前,泉州市僅有一所跨海大橋,已無法滿足日益增長的車流量,因此泉州市政府引入社會資本修建刺桐大橋,大橋車流量可以保證項目收益。而目前,除刺桐大橋外,泉州市已完成七座跨海大橋的建設,且僅有刺桐大橋由于公私合營模式需要收費,其他均為免費跨海大橋,刺桐大橋車流量大幅下降,導致運營企業無法維系。杭州灣跨海大橋也出現相同情況,大橋落成后,僅相隔50公里處,紹興杭州灣大橋項目也開始啟動,對杭州灣跨海大橋的經營唯一性造成嚴重影響。

  (三)對社會資本的定義存在爭議

  在財政部2014年發布的《政府和社會資本合作模式操作指南》中,將現行PPP模式中的社會資本定義為不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他國有控股企業,但對本級政府以外的國有企業是否可以認定為社會資本規定尚不明確。目前,PPP項目中由當地政府引入的社會資本,多數仍為國有企業,如北京地鐵四號線項目引入的北京首創股份有限公司即是一家大型國有控股上市公司,大理市生活垃圾處置城鄉一體化系統工程項目引入的重慶三峰環境產業集團公司是由重慶水務資產經營有限公司、中信環境投資集團有限公司、中國信達資產管理股份有限公司等股東共同組建的國有大型環保產業集團。諸如此類的項目還有很多,當PPP項目中社會資本同樣為國有企業時,PPP模式是否與其初衷相違背,仍需進一步討論。

  (四)公共產品無法自由定價

  PPP項目為社會提供公共產品,公共產品的定價通常無法由運營企業根據市場情況決定,而是當地物價局統一規定,定價缺乏靈活性。目前頒布的PPP模式改革的相關政策中強調政府與社會資本利益共享風險共擔,但對于無法自由定價的產品,企業是否能以市場化的正規手段做到盈利,地方政府又會在其中扮演何種角色,需要更好地加以規范。以上海大場水廠項目為例,由于供水價格無法按市場價格調整,使得收入嚴重低于預期,運營企業泰晤士水務被迫退出,最終導致項目失敗。

  (五)稅收政策存在不同解釋

  目前,PPP模式中涉及稅收問題缺乏針對性,關于PPP項目實際操作下的涉稅問題分布在各個稅法條例中,缺乏針對性條例,僅對某些存在爭議問題進行解釋,例如關于PPP模式是否享受“三免三減半政策”爭議,財政部聯合國稅局于2014年7月4日下發《關于公共基礎設施項目享受企業所得稅優惠政策問題的補充通知》,明確提出投資經營符合《公共基礎設施項目企業所得稅優惠目錄》規定條件和標準的公共基礎設施項目,采用一次核準、分批次(如碼頭、泊位、航站樓、跑道、路段、發電機組等)建設的企業,符合一定條件的情況下,可享受企業所得稅“三免三減半”優惠。對PPP項目稅收問題的解釋是我國稅務部門對PPP模式改革重視下的結果,但僅僅作為一種彌補措施,無法從根本上消除PPP模式中稅收問題的爭議。基于PPP項目的特殊性,社會資本是否能享受其他企業所得稅的優惠政策,各地方政府稅務局亦存在不同解釋。

  四、結語

  隨著PPP項目的不斷落地,現行政策中存在的問題逐漸暴露,筆者認為,未來政策的著力點在于結合實際項目經驗,對現存政策進行查漏補缺。未來PPP模式的政策將不斷專業化、精確化,同時增強政策的指導性和針對性,進一步推進PPP模式改革的規范化進程。(文/楊涵)

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